編者按
引汶工程雖然只是個(gè)縣級(jí)政府所主持實(shí)施的PPP項(xiàng)目，但其整個(gè)操作流程從項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行到移交，每一個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格遵循了PPP操作規(guī)范，考慮之周密在全國(guó)推廣的諸多PPP項(xiàng)目中都屬少見(jiàn)。而且引汶工程PPP項(xiàng)目在實(shí)施中，還創(chuàng)造性地探索和建立了動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)PPP模式的發(fā)展提供了值得借鑒的“樣本”。
我國(guó)目前存在的大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目缺口集中于市縣層級(jí)。而由于縣一級(jí)地方政府財(cái)力緊張、管理水平有限、項(xiàng)目回報(bào)差等原因，社會(huì)資本往往對(duì)縣一級(jí)PPP項(xiàng)目望而卻步。不過(guò)，隨著多項(xiàng)指導(dǎo)性文件的下發(fā)，令縣級(jí)地方政府在PPP項(xiàng)目操作方面有章可循。通過(guò)成功的設(shè)計(jì)、運(yùn)作，有越來(lái)越多的縣級(jí)PPP項(xiàng)目順利簽約，開(kāi)工建設(shè)。其中，已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)的山東省泰安市寧陽(yáng)縣的引汶工程PPP項(xiàng)目就是成功的一例，也是入選財(cái)政部206個(gè)第二批PPP示范項(xiàng)目中為數(shù)不多的縣級(jí)PPP項(xiàng)目。
在日前舉辦的第12期“中國(guó)PPP沙龍”研討會(huì)上，山東省寧陽(yáng)縣財(cái)政局局長(zhǎng)武啟軍表示，“國(guó)家推廣PPP模式給寧陽(yáng)帶來(lái)了希望，放權(quán)換利益，政府釋放部分權(quán)利來(lái)?yè)Q取建設(shè)的利益，利用PPP機(jī)會(huì)減輕了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。合作換資本，通過(guò)合作，政府投融資由一元向多元轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施由政府壟斷向社會(huì)開(kāi)放，公共服務(wù)由供給不足向有效供給轉(zhuǎn)變。寧陽(yáng)用十幾億元的項(xiàng)目投入換取了70多億元的社會(huì)資本，以小博大�！彼�詳細(xì)介紹了運(yùn)作寧陽(yáng)引汶工程PPP項(xiàng)目的始末。
PPP為財(cái)政小縣的水利工程帶來(lái)新希望
寧陽(yáng)縣位于山東省泰安市南部，寧陽(yáng)的母親河叫大汶河，是中國(guó)最長(zhǎng)的一條倒流河，從東往西流，總長(zhǎng)度239公里，在寧陽(yáng)境內(nèi)達(dá)到55公里，幾乎占據(jù)了1/4，每年平均流量18.2億立方米。但由于寧陽(yáng)縣現(xiàn)有的水利工程規(guī)模小且能力差，并且河道水質(zhì)差、污染嚴(yán)重，不能充分發(fā)揮水利工程綜合效益。隨著寧陽(yáng)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)水資源供給和水環(huán)境改善要求日益提高，解決“守著河流還渴”的需求十分迫切。
寧陽(yáng)縣引汶工程是水利綜合利用工程，工程總投資是13.13億元，工程主要包括防洪、攔水、調(diào)水、蓄水、供水、灌溉、景觀、生態(tài)多功能為一體的現(xiàn)代化大型水利工程。工程建設(shè)內(nèi)容包括水源工程、引調(diào)水工程、調(diào)蓄水工程、工業(yè)生活供水工程、灌溉排澇工程、生態(tài)景觀建設(shè)、管理設(shè)施建設(shè)。項(xiàng)目建成后將解決寧陽(yáng)縣44%耕地的灌溉水源問(wèn)題，從根本上解決寧陽(yáng)縣中東部及西部水資源短缺、水生態(tài)惡化、水景觀品質(zhì)差的問(wèn)題，是寧陽(yáng)縣社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。
“盡管寧陽(yáng)縣委、縣政府對(duì)這項(xiàng)工程多年來(lái)高度關(guān)注，但是因?yàn)楣こ掏顿Y大，地方財(cái)力有限，工程改擴(kuò)建工作多年來(lái)推進(jìn)緩慢�！蔽鋯④姼嬖V中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，寧陽(yáng)縣2014年財(cái)政收入排在山東省第99位，屬于財(cái)政困難縣。一方面受經(jīng)濟(jì)總量制約，縣財(cái)政資金調(diào)度十分困難。另一方面，財(cái)政剛性支出日益增加，沒(méi)有多余的財(cái)力用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�！案F則思變，寧陽(yáng)縣政府決心抓住國(guó)家推廣PPP模式的機(jī)遇，全縣上下利用PPP模式加快自身發(fā)展的思想得到了統(tǒng)一。”武啟軍說(shuō)。
“不過(guò)，到了項(xiàng)目真正要準(zhǔn)備實(shí)施的時(shí)候，我們確實(shí)也曾有過(guò)不少的困惑和擔(dān)憂�！蔽鋯④妼�(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說(shuō)，“畢竟引汶工程中如汶口一號(hào)壩、東引汶干渠、水庫(kù)等工程，都是非營(yíng)利性的基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)有任何回報(bào)，沒(méi)有現(xiàn)金流。這樣的項(xiàng)目，能夠吸引社會(huì)資本嗎？”
但是，通過(guò)系統(tǒng)學(xué)習(xí)國(guó)家部委出臺(tái)的多份PPP指導(dǎo)文件以及山東省的相關(guān)配套文件，寧陽(yáng)縣委、縣政府逐步堅(jiān)定了信心。尤其是國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的農(nóng)經(jīng)[2015]488號(hào)文《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》中提出，對(duì)公益性較強(qiáng)，沒(méi)有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項(xiàng)目，可通過(guò)與經(jīng)營(yíng)型較強(qiáng)項(xiàng)目組合開(kāi)發(fā)，按流域統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施等方式，吸引社會(huì)資本參與。按照武啟軍的說(shuō)法，“這一條為我們整個(gè)工程開(kāi)啟了一個(gè)新天地，我們更加確信能夠采用PPP模式。這是因?yàn)閷庩?yáng)縣的月牙河水廠，是一個(gè)壟斷性的行業(yè)，具有排他性、營(yíng)利能力強(qiáng)。我們完全可以將其與公益性事業(yè)的部分進(jìn)行打包組合開(kāi)發(fā)，讓項(xiàng)目具有吸引社會(huì)資本的‘魅力’。而這最終也成為了引汶工程PPP項(xiàng)目的最大特點(diǎn)�！�
規(guī)范執(zhí)行項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備流程
PPP只是一個(gè)想法，一個(gè)模式。想法有了，模式有了，代表機(jī)遇來(lái)了，但最重要的還是看工程建設(shè)是否具有可行性。“我們聘請(qǐng)了山東農(nóng)業(yè)大學(xué)勘察設(shè)計(jì)研究院為我們做了項(xiàng)目的可行性研究，通過(guò)計(jì)算分析，引汶工程在技術(shù)、環(huán)境影響、盈利能力、指標(biāo)可行性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等方面都是可行的�！蔽鋯④娊榻B說(shuō)。
工程具有可行性，那么該項(xiàng)目是否適合政府與社會(huì)資本合作的PPP模式，就需要進(jìn)行規(guī)范的項(xiàng)目識(shí)別流程。武啟軍有三點(diǎn)感觸：
一是選擇PPP項(xiàng)目說(shuō)難也難，說(shuō)不難也不難，對(duì)寧陽(yáng)縣來(lái)說(shuō)選擇項(xiàng)目就比較容易。那些完全可以采用PPP模式的項(xiàng)目，從大的方面講就是按照國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部公布的政府負(fù)有提供責(zé)任，又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，小的方面就是根據(jù)本地的實(shí)際，確定那些急需政府投資建設(shè)，但又無(wú)穩(wěn)定的收益做保障，會(huì)給財(cái)政造成很大負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目。
二是需要部門配合做好項(xiàng)目的篩選。推廣運(yùn)用PPP模式是個(gè)系統(tǒng)工程，需要各部門協(xié)調(diào)配合，共同努力。寧陽(yáng)縣的引汶工程由縣水務(wù)局、環(huán)保局根據(jù)本行業(yè)的實(shí)際，精心篩選提報(bào)的，但是由于沒(méi)有資金，一直沒(méi)有啟動(dòng)。
三是寧陽(yáng)縣在實(shí)踐中，特別是在宣傳項(xiàng)目過(guò)程中體會(huì)到并不是所有的項(xiàng)目都適合PPP模式，適合采用PPP模式項(xiàng)目的特點(diǎn)一般都具有投資規(guī)模較大、民生需求較高、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目，一般是大項(xiàng)目。
此外，寧陽(yáng)縣政府還規(guī)范執(zhí)行了財(cái)政部一直在倡導(dǎo)的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受力評(píng)估�！拔覀冞M(jìn)行了定性、定量的物有所值分析�！蔽鋯④娊榻B道，引汶工程采用PPP模式，政府為購(gòu)買服務(wù)向項(xiàng)目公司支付的費(fèi)用，相比較目前政府自主管理運(yùn)營(yíng)模式所支付的費(fèi)用短期內(nèi)將有所增加，但是由于專業(yè)的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)效率將得到很大的提升。在一定假設(shè)的前提下，他們還進(jìn)行了定量分析。結(jié)論是該項(xiàng)目采用PPP模式后能大幅度降低全生命周期成本，相比較傳統(tǒng)的政府提供公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方式可以節(jié)省成本，提高效率。
財(cái)政承受能力評(píng)估方面，通過(guò)識(shí)別和測(cè)算寧陽(yáng)縣引汶工程項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，得出該項(xiàng)目每年財(cái)政支出費(fèi)用占財(cái)政公共預(yù)算支出比例最高為1.64%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于寧陽(yáng)縣財(cái)政公共預(yù)算支出的10%。在行業(yè)和領(lǐng)域的均衡性評(píng)估中，2015年度寧陽(yáng)上報(bào)的PPP項(xiàng)目中只有此項(xiàng)目為水利建設(shè)類PPP項(xiàng)目，避免上報(bào)多個(gè)同類項(xiàng)目產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)。
對(duì)于引汶工程PPP項(xiàng)目識(shí)別階段采取的措施，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部副部長(zhǎng)孟春給予了充分的肯定和較高的評(píng)價(jià)。他指出，“我近期到全國(guó)各地調(diào)研的時(shí)候看了很多PPP項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)一個(gè)共性的問(wèn)題，不少地方因?yàn)榧庇趯㈨?xiàng)目包裝成PPP后盡快上報(bào)，對(duì)項(xiàng)目效益的可行性分析做得并不仔細(xì)。對(duì)于財(cái)政部PPP項(xiàng)目操作指南中提出的例如財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)這幾個(gè)關(guān)鍵的步驟，有很多是在應(yīng)付差事。一些項(xiàng)目找第三方機(jī)構(gòu)粗略地做一個(gè)可研報(bào)告就敷衍了事，甚至有一些項(xiàng)目在實(shí)施之后才匆匆補(bǔ)上。而寧陽(yáng)縣的引汶工程PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等全過(guò)程嚴(yán)格按照財(cái)政部PPP項(xiàng)目操作指南規(guī)范有序地進(jìn)行，很多方面做了統(tǒng)籌的通盤(pán)考慮，有效保證了項(xiàng)目日后的成功�！�
動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制保證項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展
在沙龍上，引汶工程PPP項(xiàng)目受到專家們稱道的另一個(gè)特點(diǎn)就是，該項(xiàng)目建立的動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制。孟春告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，因?yàn)槎▋r(jià)涉及利益分配的問(wèn)題，很敏感。PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)方比較多，各方面利益需求有所不同。要建立一個(gè)讓多方都滿意的價(jià)格機(jī)制是很困難的。因此對(duì)于PPP項(xiàng)目如何定價(jià)，尤其是如何建立動(dòng)態(tài)的調(diào)價(jià)機(jī)制，對(duì)于目前很多PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)都是一個(gè)難點(diǎn)。而在這方面，寧陽(yáng)縣的探索和實(shí)踐值得肯定和關(guān)注。
據(jù)了解，為避免公共服務(wù)價(jià)格高公眾不滿、價(jià)格低影響企業(yè)積極性、不能長(zhǎng)久合作等問(wèn)題，寧陽(yáng)縣采用了“可調(diào)整”的價(jià)格上限定價(jià)方法，即每3年為一個(gè)調(diào)價(jià)周期，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格；一個(gè)周期結(jié)束后根據(jù)項(xiàng)目的收益率、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、稅收、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)重新確定價(jià)格。他們根據(jù)銀行年利率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，經(jīng)政府部門、社會(huì)資本、第三方監(jiān)督反復(fù)協(xié)商，初步確定PPP項(xiàng)目收益率為8%~10%左右。當(dāng)PPP項(xiàng)目收益過(guò)低時(shí)，由政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼；收益過(guò)高時(shí)，政府及時(shí)調(diào)整收費(fèi)價(jià)格，確保不損害公共利益。
武啟軍說(shuō)：“科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制，既避免了公共服務(wù)價(jià)格過(guò)高引發(fā)公眾不滿，又保證了社會(huì)資本的長(zhǎng)期合理回報(bào)，確保社會(huì)資本方‘盈利但不暴利’。同時(shí)，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格，企業(yè)就要考慮如何進(jìn)一步提高效率，有助于形成比較良性的正向激勵(lì)�！�
財(cái)政部金融司金融五處處長(zhǎng)闞曉西對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示：“中期評(píng)估調(diào)整機(jī)制是國(guó)外價(jià)格監(jiān)管的很常見(jiàn)的方法，英國(guó)很多PPP項(xiàng)目是監(jiān)管部門3年或者5年對(duì)價(jià)格成本重新進(jìn)行核定定價(jià)的。我國(guó)目前很多PPP項(xiàng)目還沒(méi)有引入中期評(píng)估調(diào)整機(jī)制，在我國(guó)推廣也需要一個(gè)磨合的過(guò)程。只有通過(guò)中期評(píng)估調(diào)價(jià)的機(jī)制，才能不斷地鞭策、激勵(lì)社會(huì)資本提高效率，進(jìn)行創(chuàng)新，降低管理成本。這將是未來(lái)PPP項(xiàng)目發(fā)展的趨勢(shì)�！�
